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我國法治政府建設地區差異的定量分析

發布時間:2017/11/18 數據報告 方法指引 瀏覽:1241

轉自《法學研究》公眾號,原文登載于《法學研究》2017年第5期第36-52

作者,王敬波,中國政法大學法治政府研究院教授。

引 言

法學界討論轉型期的法治建設時,最大的難題在于難以找到轉型期法治的特點和規律。地方法治作為國家法治的組成部分,其曲折前行的進程對于管窺國家法治的發展具有樣本意義。《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》中提出“2020年基本建成法治政府”,這是法治中國這一宏大目標中最緊迫和最現實的任務。評估地方法治政府建設的現狀,探索其發展規律,發現推動地方法治進步的動力因素,對于找準國家法治建設的突破口和著力點具有重要的實踐意義。

中國政法大學法治政府研究院自2014年至2017年連續四年在全國范圍內開展地方法治政府評估,是目前唯一有全國影響力的針對地方政府法治狀況進行的第三方評估。評估指標體系以2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》、2008年國務院《關于加強市縣政府依法行政的決定》、《關于加強法治政府建設的意見》和2015年中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》為依據,結合客觀評價和主觀評價,共設置9項一級指標,26項二級指標,72項三級指標,其中反映客觀評價的一級指標共有8項,分別為“全面履行機構職能”、“法治政府的組織領導”、“政府制度建設”、“行政決策”、“行政執法”、“政務公開”、“監督與問責”、“社會矛盾化解與行政爭議解決”。反映主觀評價的一級指標即“公眾滿意度調查”。評估的對象為100個城市,分為四類,其中直轄市4個,省、自治區的人民政府所在地的市27個,國務院批準的較大的市23個,以及根據人口規模選擇的其他城市46個。評價的方式有:網絡調查、實地調查、信息公開申請等。這是目前國內涉及地方政府最多、指標涵蓋最廣的評估活動之一。本文通過對歷次評估結果進行分析,旨在發現地方法治政府建設過程中經濟、政治、文化等因素的交互作用和地方法治政府建設過程中的客觀規律,探索加快推進法治政府建設的動力機制。

一、法治政府建設區域現象的客觀現實

在轉型時期經濟社會發展不平衡的背景下,地方法治呈現出多樣性、區域性和不平衡性。無論是以特定地緣為基礎的省域的結合還是市域的集合,城市間的地緣關系紐帶是多樣的,既可以是經濟的,也可以是政治或者文化的。從大歷史的視角看,地理空間關系是文明社會法律變遷過程的一個至關重要的自然與社會條件。評估結果顯示,我國經濟社會發展不平衡的基本特點同樣反映在地方法治政府建設上。

  (一)?東中西部法治政府建設發展不平衡

東中西部城市之間法治狀況發展不平衡是歷次評估中顯示出來的共性特點。東中西部區域在2014年至2017年評估中的平均分見表1。

表1 東中西部法治政府平均分表

可以發現,在總分1000分的情況下,東部地區在四年評估中的平均分都在及格線之上,最低分是2014年的625分,歷年評估中的平均分數均為最高。中部地區2014年的平均分不及格,但是2015年和2016年的平均分達到及格。西部地區2014年和2015年的平均分都不及格,2016年開始達到及格線。

被評估的100個城市中,東部城市48個,中部城市32個,西部城市20個。從城市的排名情況看,將四年的評估中得分在前20名和后20名的城市數量及其占所在區域城市的比例進行對比,可以在一定程度上體現區域間的差異。2014年評估中得分在前20名的城市,東部15個,占東部參加評估城市的31.25%;中部3個,占中部參加評估城市的9.38%;西部2個,占西部參加評估城市的10%。2015年評估中,東部城市14個,占東部參加評估城市的29.17%;中部3個,占中部參加評估城市的9.38%;西部3個,占西部參加評估城市的15%。2016年評估中,東部城市15個,占東部參加評估城市的31.25%;中部3個,占中部參加評估城市的9.38%;西部2個,占西部參加評估城市的10%。2017年的評估中,東部城市16個,占東部參加評估城市的33.33%;中部2個,占中部參加評估城市的6.25%;西部2個,占西部參加評估城市的10%。2014年評估中得分在后20名的城市,東部城市5個,占東部參加評估城市的10.42%;中部8個,占中部參加評估城市的25%;西部7個,占西部參加評估城市的35%。2015年評估中,東部城市4個,占東部參加評估城市的8.33%;中部8個,占中部參加評估城市的25%;西部8個,占西部參加評估城市的40%;2016年評估中,東部城市7個,占東部參加評估城市的14.58%;中部8個,占中部參加評估城市的25%;西部5個,占西部參加評估城市的25%。2017年評估中,東部城市4個,占東部參加評估城市的8.33%;中部8個,占中部參加評估城市的25%;西部8個,占西部參加評估城市的40%。通過匯總可以發現,被評估的48個東部城市,近30%都可以進入前20名,也就是說,排名在前20名的城市中,七成都是東部城市,中西部城市加起來只占三成。相反,排名在后20名的城市以中西部城市為主,占七成,尤其是被評估的西部城市中接近40%始終排在后20名。針對四年的評估中,九個一級指標分別進行前20名和后20名的比較,可以發現單個指標排名前20名和后20名的東中西部城市數量及其占所在區域的比例,與上述總體得分情況基本一致。

將九個一級指標的平均得分率按照東中西部進行比較,同樣可以發現東中西部的差異,詳細數據見表2。

表2 各一級指標平均得分率表(%)

可以看出,除了個別年份的個別指標,如2014年的“政府職能履行”、“依法行政的組織領導”,2015年的“制度建設”,絕大部分年份一級指標的平均得分率均明顯表現出東中西部依次降低的態勢。無論是從總體概況,還是九個一級指標的情況,我們可以看到,東中西部城市之間的法治政府建設水平存在較大差距,東部整體上好于中西部。這種差異在一定程度上證明地方法治政府建設水平具有區域性的特點。

(二) 區域間法治政府建設的均衡度

衡量區域內經濟分布的均衡度,使用比較普遍的均衡度指標有極差、標準差等。本文通過進行不同區域極差和標準差的比較,揭示區域間法治政府建設水平的均衡度。關于下表中東中西部以及不同城市群的數據,其中統計量指的是被評估城市的數量,最小值和最大值分別指的是當年度評估時得分最低和最高城市的得分,平均值指的是該年度被評估城市得分的平均數值,極差和標準差是通過spss計算而得。

極差和標準差是兩種證明均衡度的標準。極差是用最大值減去最小值而得。極差越大,說明差異越大。極差越小,說明差異越小。根據表3中的數據,東部城市間的極差小于中西部城市間的極差,加之東部地區被評估城市的數量多于中西部,說明東部城市之間法治政府建設狀況的均衡度高于中西部。標準差是另一種驗證均衡度的方式,可以更加精確地反映地區的差異和區域均衡度。標準差的值越大,說明差異越大,值越小,說明差異越小。全國和東部、中部地區的標準差連年降低,說明法治政府建設狀況的離散度在降低。東部地區的標準差連續四年降低,2017年標準差降至51.76,是歷年來的最低值,說明東部地區城市間的離散度越來越小,均衡度不斷提高。中部的標準差也在持續下降中,降速甚至高于東部地區,說明中部城市間法治政府建設狀況的均衡度快速提高,正在接近于東部。西部的標準差始終在70以上,高于全國標準差的平均水平,也高于中部和東部,說明西部城市間法治政府建設狀況的差異大,均衡度最低。

表3 東中西部地區極差、標準差表

隨著經濟社會的發展, 城市群成為另一種區域劃分的標準。我國已經確定的七個國家級城市群或者經濟區包括:哈長、京津冀、長三角、珠三角、長江中游、中原、成渝城市群。其中珠三角城市群的9個城市中有5個參加評估,占城市總數的56%。哈長城市群的11個城市中有5個參加評估,占45%。成渝城市群的15個城市中4個參加評估,占27%。京津冀城市群的10個城市中有6個參加評估,占60%。長三角城市群的26個城市中有10個參加評估,占38%。長江中游城市群的31個城市中有11個參加評估,占35%。中原城市群的30個城市中有13個參加評估,占43%。雖然并非城市群中的所有城市都參加了評估,無法揭示城市群法治政府建設的全貌,但是被評估的城市占城市群城市數量的比例,少的如成渝城市群占27%,說明有四分之一以上的城市參加評估,多的如京津冀城市群,占六成以上。再者,被評估的城市在城市群中都是屬于人口集中的大中城市,一定程度上可以代表該城市群法治建設的先進水平。各城市群的平均分、極差、標準差等數據詳見表4。

表4 各城市群極差、標準差表

橫向比較七個城市群中部分城市法治政府評估的得分,無論是最高分、最低分還是城市的平均分,珠三角和長三角都比較高,說明珠三角和長三角城市群整體上的法治政府建設水平高于其他城市群。哈長城市群和中原城市群的最高分、最低分以及平均分普遍低于其他城市群,尤其是哈長城市群的平均分最低,說明其法治政府建設發展水平處于相對較為落后的狀態。成渝城市群、京津冀城市群和長江中游城市群則處于居中的水平。

通過分析被評估城市群的最高分和最低分,進而對其極差、標準差進行比較,可以在一定程度上反映該城市群不同城市間法治政府建設水平的均衡度。理論上說,城市群涉及的省域數量與均衡度有一定的相關性,涉及的省域數量少,省域統籌的難度小,有助于提高城市間的均衡度。相反,涉及的省域數量多,統籌的難度大,城市間的均衡度也會相對降低。雖然珠三角城市群和長三角城市群的平均分都比較高,但是珠三角的城市均在廣東省內,長三角卻涉及三省一市。因此,比較而言,長三角城市群的總體法治政府建設水平較高,城市間也呈現出更為均衡的特點。京津冀城市群包括一省二市,長三角城市群包括三省(浙江、江蘇、安徽)一市(上海),后者最高分和最低分之間的絕對極差小于前者,標準差也更小,說明長三角城市群的均衡度好于京津冀。哈長城市群總體平均分較低,城市間的極差和標準差在七個城市群中最大,加之只涉及黑龍江和吉林兩個省,可以說,哈長城市群的法治政府建設狀況在七個城市群中處于總體較為落后的狀態。從2014年至2017年標準差的變化情況看,成渝城市群的標準差處于持續下降中,在2017年評估中更是急速降低,說明重慶、成都、南充、達州四個城市間的差距在迅速縮小。其他六個城市群的標準差雖然整體上處于下降趨勢,但是時有反彈。例如,自2014年至2016年,珠三角、京津冀、長三角、長江中游、中原五個城市群中的標準差都呈現出連年降低的態勢,說明不同城市間在法治政府建設中的差異在縮小,城市間的均衡度在不斷提高。但是,2017年珠三角、京津冀、長江中游、中原四個城市群的標準差較之前有所上升,均衡度出現反彈,這說明,在各個城市群總體提升的情況下,高分城市和低分城市之間的差距也在拉大。

綜合上述分析,通過評估顯示出地方法治發展不均衡的客觀事實,東部地區法治政府的水平更高也為客觀數據所證明。這種現象說明,法治發展不僅具有漸進性、階段性特征,也具有地域性特征。

二、區域法治政府發展的影響因素

區域法治是國家法治在一定區域內的展開,是根據區域不同的自然環境,經濟基礎、文化傳統等因素實施的依法治理,形成具有區域特色的法治運行模式。

(一)法治政府建設與經濟發展的相關性

區域發展不平衡是中國經濟社會的顯著特點,對于中國法治發展產生至關重要的影響。一般來說,經濟發展水平必然影響到法治建設,但是這種影響在不同地區的具體表現,確是一個需要用客觀數據回答的問題。

雖然東中西部經濟發展的差異為社會所廣泛承認,但是具體狀況非常復雜。標志著一個城市經濟發展的數據很多,本文從宏觀和微觀兩個指標進行分析,國內生產總值(GDP)作為宏觀經濟指標;居民人均收入作為微觀上的經濟指標,包括城鎮居民收入和農村居民收入。筆者將被評估的100個城市2013年至2016年的GDP以及城鎮和農村人均居民收入,分別與2014年至2017年的法治政府評估分數進行相關性分析。之所以采用這種年度對應方式是由于,2014年的法治政府評估報告對應的是2013年地方政府的法治狀況,2015年的法治政府評估報告反映2014年的地方法治狀況,以此類推。利用SPSS22.0進行數據分析后,得出法治政府評分與GDP之間的相關系數見表5。

表5 法治政府評分與GDP相關系數表

從全國的情況看,2014年的法治政府評分與2013年的GDP之間的相關系數是0.54,2015年法治政府評分與2014年的GDP之間的相關系數為0.57,2016年法治政府評分與2015年的GDP之間的相關系數為0.52,2017年法治政府評分與2016年的GDP之間的相關系數為0.55。法治政府的評分與GDP之間相關系數均在0.52至0.57之間,處于中度相關的數值之中,說明地方法治政府的水平與GDP之間具有較強的正相關關系。從上表可以看到,東部地區被評估城市的法治政府評分與其GDP之間的相關系數在0.51至0.64之間,西部被評估城市的法治政府評分與被評估城市的GDP相關系數在0.45至0.60之間,東部和西部法治政府評分與GDP之間均屬于中等程度的正相關。例外的是中部地區,三年的相關系數在0.17至0.51之間,其相關性表現不穩定,總體上屬于弱相關。

采用同樣的方法,分別將2014年至2017年被評估城市的法治政府得分與2013年至2016年當地城鎮居民人均收入和農村居民人均收入進行相關性分析后得出的數據見表6。

表6 法治政府評分與居民人均收入相關系數表

從上述數據分析可以看出,無論是城鎮居民人均收入還是農村居民人均收入均與法治政府評分之間存在正相關,尤其是與城鎮居民人均收入之間的正相關更強。

結合地方法治政府評估得分與當地GDP和居民人均收入之間的相關系數分析,我們可以初步得出結論,法治政府建設的水平與地區的經濟發展之間存在較強的正相關關系。市場經濟高度發達,社會的整體法治意識更高,尤其是權利意識更強。由于社會對政府依法行政的要求更高,自然促進政府法治水平的提升。

基于法治政府評估和GDP以及居民收入兩組相關系數的對照,我們可以得出結論,經濟發展和法治政府建設之間存在較強的正相關。東中西部之間出現差異,尤其是中部、西部法治政府與經濟發展之間的相關性比較低的現象,這說明,經濟發展對于法治政府建設雖然具有重要影響并且也是基礎性因素,但是顯然并非唯一因素。對于哪些地方可能先行法治化,一種觀點認為,只有在具備經濟社會先發優勢的地方區域才有可能實現,沒有地方民主政治的優先發展、市場經濟的高度發達、民眾理性文化的超前進步等條件,就不可能建構出區域法治建設的先行性。另一種觀點則認為,發展地方法治并不限于先發地區,并提出地方法治內陸化現象,最典型的是“法治湖南”、“法治湖北”

(二) 地方法治先行的政治推動

隨著國家法治建設進程的加快,地方和中央之間的互動是非常明顯的。例如,1996年11月,浙江省八屆人大常委會第32次會議通過了《關于實行依法治省的決議》。2000年浙江省委作出關于進一步推進依法治省的決定。2005年11月,浙江省委通過了浙江省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議,提出要“以推進‘法治浙江’建設為載體,努力建設民主健全、法治完備、公共權力運行規范、公民權利切實保障的法治社會”。2006年浙江省委通過了《關于建設“法治浙江的決定》,正式做出了建設“法治浙江”的決策。再如,2003年11月,江蘇省人大立法會議上提出了建設法治江蘇、保障率先發展的要求。2004年7月,江蘇省委制定下發的《法治江蘇建設綱要》,被認為是國內較早的以綱要形式全面推進法治建設的文件。2005年5月,江蘇省委明確提出了“嚴格依法行政、確保公正司法,建設老百姓認可的法治省份”的構想,并確立了建設法治江蘇的總體目標,即以憲法和法律為依據,以經濟建設為中心,以健全民主法制、保障社會文明安定為基本目標,通過完善立法、依法行政、公正司法、法律監督、法制教育和法律服務等途徑,全面推進政治、經濟、文化和社會領域的法治化,到2020年,基本實現江蘇政治生活、經濟生活、社會生活的法治化,人民管理國家、社會事務和經濟文化事業的權利得到全面實現和保障,公共權力的配置和行使受到有效規范和約束。應當說,在經濟發展的催動下,政治推動也對地方政府法治水平的提升中起到加速作用。

中西部地區雖然在法治政府建設的總體狀況上落后于東部地區,但個別城市的表現仍然引入注目,例如合肥、長沙、成都在法治政府評估中,連續四年都排在全國的前20名。相比而言,安徽雖然在中部地區,但是其平均分高于湖南和湖北,更遠遠高于中部的平均分,總體水平在中部區域屬于比較高的。這與安徽較早地開展依法治省工作密切相關。2008年,安徽省委明確提出建設“法治安徽” 的任務。2011年安徽省政府發布《依法行政和法治政府建設規劃綱要(2011—2015)》,對法治建設提出了明確目標。有學者總結湖南法治的經驗為“程序型法治”,其標志性成果是湖南省率先制定了《湖南省行政程序規定》,以地方政府規章的形式填補了我國行政程序立法的空白。2011年7月,湖南省委發布《法治湖南建設綱要》,打造法治湖南的升級版。2012年6月,湖北省第十次黨代會首次提出“努力建設富強、創新、法治、文明、幸福湖北”,同時提出“法治湖北” 建設是湖北建成中部地區崛起重要戰略支點的堅強保障。上述列舉的安徽、湖南、湖北等省促進法治政府建設的相應政策,無疑在自上而下地推動地方政府的法治建設中發揮了重要作用。2014年至2017年,全國法治政府評估的平均分分別是597分、617分、663分、687分,四年間中部城市的平均分分別是579分、600分、645分、662分,總體上低于全國平均分。但是,參加評估的安徽合肥、阜陽、淮南、六安的四年平均分分別是633分、657分、692分、703分;湖南長沙、常德、衡陽、邵陽、岳陽的四年平均分分別是631分、659分、681分、708分;湖北武漢、荊州、黃岡、襄陽的四年平均分分別是569分、617分、663分、685分。安徽、湖北、湖南參加評估城市的得分幾乎都高于中部城市的平均分。正是由于安徽、湖北、湖南自上而下的政治推動使得部分城市異軍突起,超越本省或者本地區法治政府的平均水平。中部的情況說明,自上而下的政治推動可以在一定程度上稀釋經濟社會的基礎性作用。當地黨委和政府自上而下的政治推動所起到的促進作用在珠三角也得到證明。從極差和標準差看,珠三角城市之間的極差和標準差在2016年顯著降低,來自廣東省的政治推動是其中一個重要原因。2015年11月,廣東省政府發布《廣東省創建珠三角法治政府示范區工作方案》,提出“在珠三角地區創建法治政府示范區,通過典型示范、輻射帶動方式,推動我省法治政府建設工作走在全國前列,率先實現基本建成法治政府的目標”。正是在廣東省的統一部署下,珠三角城市群的極差從2014年的167.66,降至2015年的138.24,2016年則降至75.13。標準差從2014年的65.97,降至2015年的55.24,2016年更是降至35.07,城市間的差距迅速縮小,珠三角城市間的法治政府水平漸趨均衡。

?(三) 區域法治的文化因素

文化在量上的增減,以思想、價值觀和藝術的活動為表現,也構成法律的相關因素。“在創造性活動及其他文化活動繁榮之時,立法和訴訟也隨之增加。”區域法治發展的可能性源自于法律的地方性,而法律的地方性又源自于文化的地方性,使得區域文化催生區域法治發展得以成為可能。長三角城市群雖然跨三省一市,但是法治政府整體水平高,城市間更為均衡,與該區域的文化有著密切的關系。近代中國,自上海、寧波、廣州、廈門等成為通商口岸以后,中國逐漸形成沿海地帶和內陸地帶兩個主要的文化地帶。古代的商業萌芽、近代的工商業發展使得浙江、江蘇、上海等長三角區域成為我國“重商主義”的發祥地,歷史上就有“義利并重”、“工商皆本” 的傳統。長三角因為經濟發達于其他區域,較早地因為商品交換而產生基于物權的權利意識、基于交易的主體平等觀念、基于交換秩序的規范體系、基于交易確定的契約習慣和基于可持續發展的理性精神,更會有防止權力濫用并干涉經濟交往的權力制約要求。廣東作為市場經濟和改革開放的前沿,是中國僑鄉文化的典型代表,其地域文化具有開放性、包容性等鮮明的特點。從某種程度上說,正是珠三角和長三角私法文化較為發達,契合了珠三角和長三角的地緣、經濟和社會發展要求,從而為經濟發展和法治發展提供了內在的驅動力量。珠三角和長三角的發展在一定程度上說明區域法治與區域文化具有正相關性。珠三角、長三角城市群作為法治先行地區初步形成了一個系統性的推動機制,經濟、政治及文化不同的力量于其中相互作用。

經濟社會發展對于法治的促進是漸進的,其作用的發揮是緩釋性的。相對于東部地區,中西部的經濟推動尚未達到足夠強大的程度,以行政命令為形式的自上而下的單向度的政治和行政推動雖然可以發揮作用,但是難以形成全方位的長效推動系統。國家法治戰略的整體推進,需要地方法治建設的有效實踐。區域法治匯聚不同的法治經驗,達致法治中國的多樣性統一,既是法治中國漸進性的生動體現,也是實現法治中國的有效途徑。但是,我們必須認識到,在國家法制統一的背景下,地方法治先行可能產生的弊端。區域發展的極度不平衡會破壞國家法治的整體性,甚至會產生割裂惡果。因此,一方面,要防止地方出現法治碎片化現象的情形。另一方面,也要防止地區間差距加大,影響法治中國的總體目標。后發達地區要適應經濟社會發展的步驟,需要特別的推動機制,加快發展進程,從而避免東西部以及不同城市群之間差距不斷加大,形成法治國家建設中的短板效應。例如,哈長城市群只涉及黑龍江和吉林兩個省,地緣性相似度高。哈長城市群被評估的城市雖然數量少,但是最高分和最低分均低于其他城市群,最高分和最低分之間的極差大,在珠三角、長江中游、成渝城市群出現極差縮小的情況下,哈長城市群的極差在加大,這說明總體上哈長城市群法治政府的水平比較低,城市間的差距較大,并且出現不斷加大的跡象,落后的城市沒有明顯進步。對此,黑龍江和吉林都有一定程度的認識,黑龍江專門成立發展環境整治領導小組。李克強總理也建議東北開展“法治東北、信用東北” 建設。

區域競爭是中國經濟增長以及區域發展的重要動因之一。在基礎設施建設、個別性的特殊政策扶持等手段逐漸耗盡的情況下,當前和很長一段時間內,制度競爭、法治競爭可能成為提升地方競爭力的根本手段。這就促使地方政府通過制度創新,創造和維護平等競爭的環境,發展和鞏固區域競爭優勢,匯聚成為促進地區法治進步的強大動力,地方政府間開展法治競爭的態勢初現端倪。相對于東部地區,中西部地區的經濟發展在短時間內無法發生顯著變化的情況下,應注重發揮地方政府對于地方法治建設所起的建構性作用,學習發達地區的經驗并在本地區推廣。

三、加快地方法治政府建設的著力點

法學界針對轉型期中國的法治道路以及地方先行法治化存在不同認識。肯定的觀點認為,先行法治化是尋找一條適合中國國情的試錯之路,可以減少向法治轉型的社會成本。否定的觀點認為,地方先行法治化違背現代法治精神與法制統一原則。甚至有可能“誤造”法治的單元體、破壞法律體系的統一性,走向法治的地方割據,消解法治的憲法基礎。長期穩定的、安全的、可預期的制度環境將成為地方或者區域的根本競爭力。如果區域間法治水平差距不斷加大,法治落后地區將在地區間的競爭中處于更加劣勢的地位,進而加大經濟社會發展的不平衡。經濟社會發展不平衡又會和法治不平衡形成迭加效應,進而演變為極化性不平衡發展,即原有較發達地區仍以更快速度發展,而欠發達地區發展緩慢,使得區域間經濟水平差距更趨擴大。區域間法治政府建設水平的差異擴大客觀上對國家法治會產生負面影響,進而造成國家法治的碎片化,影響國家法治的統一性,割裂國家法治精神。同樣,城市間法治水平的不均衡也不利于國家城市群戰略的推進。因此,需要高度警惕地方政府法治水平的差異演變成為一種地域上的切割,不能任由這種差異加大,必須采取“調諧”措施,使失去的平衡得到恢復。

地方的經濟、政治、文化與地方法治政府建設的狀況有密不可分的關系,既不可或缺,又相互促進。經濟社會發展階段作為基礎性條件對地方政府的法治水平發揮重要作用。“一定的經濟基礎既是法的出發點,也是法的歸宿。”自上而下的政治推動則可以在短時間內,促進形式意義上的法治指標迅速提升。文化則是一股無形的力量,在潛移默化中發揮著作用。這三個基本面交互作用,成為影響法治發展的最重要因素。法治的發展反過來對經濟、政治、文化也產生促進作用。部分地方法治政府建設的水平高于其他城市,具備成為法治建設先導區的可能性,應引導其成為推動全國法治政府建設的一種力量。對于法治發展相對較快的地區來說,需要著力解決實質法治的跟進。實質法治是影響社會公眾對于法治的“獲得感” 的關鍵。民眾對法治的要求和參與的不斷提高,又會進一步促進政府法治水平的提升,形成法治政府與法治社會相互促進,共同推進法治的良性發展。對于法治水平相對落后的地區來說,后發優勢的充分運用可以有效提高形式法治的水平。“政治動員式”的法治建設模式雖然無法明顯推動實質法治的形成,但是在“2020年基本建成法治政府”這一具有政治意義的號召下,地區間的法治競賽可以在形式上降低區域法治差異。對于法治的后發區域,鑒于經濟發展和文化養成非一日之功,政府能否以及如何充分利用后發優勢就成為法治發展成敗的關鍵。將法治舉措作為后發地區經濟發展的“助推器”,無疑是一個理性選擇。這就需要國家或者地方政府加大對于法治政府建設的關注,并持續進行推動,從而彌補由于經濟差距和法治差異不斷加大造成的弱者更弱、強者更強的兩極化現象。反過來,在政治動員推動下進步的形式法治會在一定程度上對實質法治形成影響,經濟落后地區的法治進步會成為該地吸引投資,進而提升經濟實力的招牌,為中西部發展帶來新的契機,降低由于東中西部經濟差距不斷加大可能帶來的法治和社會治理層面的巨大落差。通過評估,我們已經可以看出一些西部城市進步的苗頭。東中西部的平均分在四年的評估中呈現逐年上升趨勢,說明各區域都在不同程度的進步中。東部地區2015年較之2014年同比上升3.1%,2016年較之2015年同比上升7.1%,2017年較之2016年同比上升3.9%。中部地區2015年較之2014年同比上升3.6%,2016年較之2015年同比上升7.5%,2017年較之2016年同比上升2.6%。西部地區2015年較之2014年同比上升3.9%,2016年較之2015年同比上升7.9%,2017年較之2016年同比上升4.6%。可見,西部地區的上升速度最快。中西部地區實現“彎道超車” 的可能性是存在的。

深化法治政府建設,各地需要根據本地情況,選擇著力點,建議從以下方面重點推進:

 (一) 加大政務公開力度,發揮倒逼作用

法治政府評估指標體系中的前八個一級指標,是按照政府職能履行情況、法治政府建設的組織領導、依法行政的制度體系、行政決策、行政執法、政務公開、監督與問責、社會矛盾化解與行政爭議解決等關涉政府依法行政的不同方面進行設計的。第九個指標是通過社會調查的方式,了解公眾對政府依法行政水平的主觀感受。針對在2014年至2017年評估的九個一級指標進行年度得分率進行對比,可以發現,其中得分率最高的是政府職能履行情況和政務公開兩項,在2017年度的評估中得分率分別達到82.81%和81.65%。

與政務公開一級指標得分率較高相應的是,政務公開三級指標的得分率也都比較高,例如,政府信息公開指南是否完整,政府信息公開年報是否及時發布等三級指標的得分率,在三年評估中幾乎都達到90%以上。再如,對于依申請公開信息是否不當設置申請條件,到2016年,98%的城市已經不再要求提供科研證明等額外條件。此外,評估指標體系中其他一級指標中還有5個三級指標也涉及政務公開,從其歷年的得分率看,政府部門職責方案的公開、重大決策的結果公開、審計報告和結果的公開等項目的得分率也在逐年提高。這些數據都可以說明,地方政府政務公開工作完成的較好。

為什么政務公開在所有一級指標中表現最好?分析其背后的原因,至少有以下方面:首先,公開原則成為政治共識。1987年12月召開的中國共產黨第十三次全國代表大會的政治報告中專門強調, “要提高領導機關的開放程度,重大情況讓人民知道,重大問題經人民討論”,由此,奠定了實行政務公開與建立政府信息公開法律制度的思想和政策基礎。黨的十五大報告中提出: “城鄉基層政權機關和基層群眾自治組織,都要健全民主選舉制度,實行政務公開和財務公開”。黨的十七大報告要求: “加強基層政權建設,完善政務公開、村務公開等制度。” 黨的十八大報告進一步擴大公開原則的范圍: “推進權力運行公開化、規范化,完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度,健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度,加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督,讓人民監督權力,讓權力在陽光下運行。” 這些黨的政策說明,公權力公開運行在觀念上已經形成基本共識。第二,從法律制度角度看,《政府信息公開條例》為信息公開設定了法律框架,對于信息公開起到重要的推動作用。此外,中辦和國辦至今針對信息公開共發過三次文件,分別是2000年中辦、國辦聯合下發的《關于在全國鄉鎮機關全面推行政務公開制度的通知》,2005年中辦、國辦聯合下發的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步推行政務公開的意見》,2016年中辦、國辦印發的《關于全面推進政務公開工作的意見》。這些政策文件對于全國政務公開起到很大的促進作用。其他如行政決策、行政執法等方面,國家的政策強度則沒有這么大。第三,從組織角度看,政務公開的主管部門是國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室以及各級政府及其職能部門的辦公廳(室),其協調力度更大。第四,公眾參與度高。社會對于政府信息公開給予高度關注,多家學術機構和社會機構對其開展評估。例如,中國社科院受國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室委托開展政務公開評估,并發布的《政務公開第三方評估報告》;北京大學聯合國內八所高校開展的中國行政透明度觀察;上海財經大學開展的中國財政透明度觀察;中國政法大學和中國社科院都開展的中國高校信息公開評估等。可以說,政府信息公開領域開展的社會評估最多,社會影響力最大。第五,近年來,信息公開復議和訴訟案件激增,帶來的倒逼作用明顯。基于此,針對政務公開,中央政策確定方向,起到引領作用;法律制度起到基礎保障作用;國辦及其他信息公開主管部門形成強有力的組織推動;末端還有大量信息公開案件的倒逼。符合中國黨政系統中“有抓手,有人抓” 的動力機制。無論是學術機構的評估還是普通公眾以申請信息公開的形式進行推動,政務公開的發展已經從政府主導型向政社互動型轉變,自上而下的政治推動和自下而上的社會參與正在逐步形成合力。在衡量法治政府的諸多標準中,以促進政府權力公開透明運行為目標的政務公開兼具形式意義和實質意義,有可能成為從形式法治向實質法治轉化的動力系統。從權責清單的公開在全國推進的情況看,政府在推動政務公開方面主動性強,遭遇的阻力小,自上而下的行政推動可以在短時間內取得明顯成效,法治相對落后地區應在政務公開方面加大力度,并以此為突破口,讓后發地區盡快從形式法治層面跟上法治發達地區的腳步。

(二) 落實“三單制”,促進政府全面履行職能

“在全面履行政府職能” 的一級指標下,2014年和2015年設置的三級指標為“政府部門職能設置公開”。由于《法治政府建設實施綱要》明確要求,“省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位權力清單的公布工作”。因此,2016年的評估將評估指標修改為“權力清單的公布及其動態調整”。該指標的得分率在“全面履行政府職能” 下設的指標中進步最為顯著,客觀上拉高了此項一級指標的得分率。該指標2014年的得分率為49.8%,2015年為70.1%,2016年則上升至95.2%。針對該項指標,2015年獲得滿分的城市只有20個,但是2016年獲得滿分的城市達到了69個。這種進步也得到官方的承認,國務院法制辦負責人在訪談中肯定:“就實行‘三個清單’制度的情況來看,其落實情況為各科中成績最佳。截至目前,各省級政府部門權責清單已公布,縣市級政府部門權責清單編制也大部分完成。推行地方政府部門權責清單制度取得重要進展。”

科學的職能配置是政府職能履行的前提,也是建設法治政府的基礎。政府部門權責清單的制定及公布是基礎性工作,牽涉面廣,難度遠大于一般性的制度建設。權責清單制定及公開取得較大的進步,至少存在兩個因素:首先,黨中央、國務院的統一部署,要求各級政府下好簡政放權“先手棋”。權責清單的公布與簡政放權及行政審批事項的清理和公開,二者是相關聯的指標,與本屆政府力推的行政審批制度改革關系密切,來自中央的推動力非常強勁。2015年3月,中辦、國辦發布《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》,其中對于不同層級政府落實三單制的時間節點提出了明確要求。第二,機構層面上,各級編辦作為主責部門積極推動職能轉變的落實。由此可見,核心動力仍然是政府自上而下的主導。政府部門職責方案的梳理及其公開雖然意義重大,但是這種進步更多是技術意義上的,距離實質上的職能科學還有很大的距離。由于技術性指標進步的難度小,政府只要適當地投入時間、財力、人力就可以完成。實質性指標進步的難度大,且觸及較大政府利益,單獨靠政府推動,收效甚微。行政執法遭遇現實的不作為、慢作為,就是這種情況的具體表現。每年評估中,由調查員到被評估城市進行實地調查,通過訪談獲得行政執法社會滿意度等數據。為了檢驗行政執法的效果,調查員會進行違法行為投訴體驗,在發現違法行為后進行投訴并記錄投訴處理和執法情況,作為評價執法行為的指標之一。該指標的得分率2014年為57.83%,2015年為44.33%,2016年為44.75%,2017年為41.85%,說明一半以上的城市得分很低。根據調查員記錄的信息,公眾對行政機關怠于履行職責表達了強烈的不滿。在社會滿意度調查中,對于“當地政府查處違法行為的效果怎樣” 以及“您所在城市是否存在比較嚴重的違法停車、垃圾處理不及時等情況”這兩個問題,得分率均在60%左右徘徊,在社會公眾滿意度調查中居于倒數位置。因此,地方政府需要加強行政執法監督,強化法律實施效果的考核,通過法律實施,實現法治權威,促進實質法治的提升。

(三) 加大公眾參與力度,提升社會獲得感

評估顯示,與考察制度體系的靜態指標相比,考察制度實施效果的實施性指標的表現不好,也就是說,制度雖然漸趨完備,但是實施卻不好。

例如,一級指標“依法行政的制度體系” 中作為重點觀察對象的行政規范性文件。早在2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》中,就提出要擴大政府立法的參與度,實行立法工作者、實際工作者和專家學者三結合,建立健全專家咨詢論證制度。起草作為行政管理依據的規范性文件草案,要采取多種形式廣泛聽取意見。要積極探索建立對聽取和采納意見情況的說明制度。作為行政管理依據的規范性文件通過后,應當在政府公報、普遍發行的報刊和政府網站上公布。規范性文件施行后,制定機關、實施機關應當定期對其實施情況進行評估,并將評估意見報告制定機關;制定機關要定期對規范性文件進行清理。在法治政府評估指標體系中,該三級指標分為兩類具體評價標準,一個是是否建立相應的制度,包括行政規范性文件制定程序和定期清理制度;另一個是制度的實施情況,包括行政規范性文件是否切實聽取意見,行政規范性文件是否切實做到“三統一”,行政規范性文件的公布率是否達到100%,行政規范性文件的備案審查制度實施情況以及定期清理制度實施情況。前者是制度性指標,形式意義色彩更濃,后者是實施性指標,更偏重于實質意義。從三級指標“行政規范性文件制定程序制度” 的情況看,旨在完善行政規范性文件制定程序的制度不斷完備,其得分率從2014年的39.75%到2015年的44.50%,再到2016年的84.40%,同比上升近1倍。2014年的評估中,52個城市建立了5項以上的相關制度,2015年的評估中,有85個城市建立了5項以上的相關制度,到2016年,共有95個城市建立了6項以上的相關制度,到2017年,建立6項以上相關制度的城市達到97個。由此可見,行政規范性文件制定程序漸趨完備,在被評估城市中普及率很高。但是,從實施性指標的表現看,這些制度的實施效果并不好。例如,在行政規范性文件制定中是否確實聽取意見這個三級指標中,2014年評估的得分率為16.6%,2015年降至8.4%,2016年雖然提升到26.5%,但是仍有60個城市得0分,2017年仍有52個城市得0分,超過半數的城市沒有建立規范性文件征求意見的專欄或沒有在制定過程中征求過社會公眾的意見。行政規范性文件的公開程度也比較低,2016年評估的得分率為56%,有12個城市得0分,2017年有9個城市得0分。將制度性指標和實施性指標進行對比,能更加直觀的發現其中的問題。例如,行政規范性文件定期清理制度在被評估城市中普遍建立,2016年評估時,已經有95個城市建立了定期清理制度,但是只有不到7成的城市實際實施,截至2017年評估時,仍有33個城市得0分。

行政規范性文件相關制度落實欠佳的原因主要有:第一,主管部門不明確,行政規范性文件雖然由法制部門負責合法性審核,但是各個部門都制定規范性文件,由哪個部門負總責并不明確。雖然2010年的《國務院關于加強法治政府建設的意見》規定了三統一制度,法制部門通過統一登記、統一編號、統一發布,發揮其整合作用,但是實踐中落實得并不好。第二,缺乏明確的制度推進。目前關于行政規范性文件的制度以地方立法為主,中央層面上沒有統一規定。這也是造成規范性文件的界定標準不清楚,實踐中容易逃逸在制度之外的原因之一。第三,規范性文件的違法問題雖然嚴重,但是并未在復議和訴訟案件中充分暴露,復議和訴訟中雖然可以附帶審查規范性文件,但是截至目前,真正進入行政復議和行政訴訟的數量仍然極為有限,倒逼作用不明顯。第四,社會參與規范性文件制定的程序不清晰,規范性文件的制定基本上處于行政系統“壟斷” 的狀態,社會參與度極低,公眾認知度和認可度均不高。

行政決策民主化程度不高直接影響公眾的感受。2014年至2016年社會公眾調查顯示,公眾普遍認為重大行政決策的民主程度不高。如調查“當地政府在重大決策時聽取老百姓的意見和建議的情況怎樣”時,2014年得分率為56.13%,2015年得分率為51.79%,連續兩年在10個問題的得分率中排名最后,2016年得分率為60.55%,在18個問題中得分率排倒數第二。由此可見,社會公眾最不滿意的是政府重大決策中聽取公眾意見不充分。與之相對應是,“重大決策征求公眾意見制度的建立情況”這一客觀指標,2014年平均得分率為75.4%,2015年平均得分率為81.3%,2016年平均得分率高達86.50%。2016年評估中發現,已經有56個城市建立了完備的征求公眾意見的制度。將制度建設的指標和公眾評價指標進行對比可以發現,各地政府雖然形式上建立了有關行政決策的制度,但是實施不好,社會認可度低。從“行政決策” 一級指標的評估結果看, “行政決策” 的得分率不高,3年中得分率的增長幅度也很小。因此,“行政決策” 無論是形式上還是實質上均進展緩慢。其原因至少包括兩個方面:第一,缺乏專門的規定,中央關于重大決策的程序規定缺位,各地雖有制度,但是效力不高。第二,重大行政決策中人治的色彩仍然濃厚。

通過評估,我們發現主觀指標和客觀指標之間沒有相關性。從九個一級指標的內容看,前八項指標客觀性比較強,很多指標都是以“有無”或者“頻次”等進行客觀衡量的。第九項指標的社會公眾滿意度調查,相對于前八項指標,主觀性更強。將第九項指標的得分情況和前八項指標運用SPSS22.0版本分別進行相關性的分析,所得的數據見表7。

表7 指標9與其他指標相關系數表

從對政務服務、行政決策、行政執法、政務公開等方面的調查情況看,公眾滿意度最高的是服務的便民程度。“到當地行政機關辦事的方便程度”,2014年的得分率為68.48%,2015年為64.86%,在10個問題中排名都是第一。2016年為65.28%,在18個問題的得分率中排名第六。雖然“政務公開” 在客觀評價中得分率很高,但是社會滿意度調查顯示,“當地政府政務公開(信息公開) 的情況怎樣” 在2014年的得分率為62.71%,在10個問題中排名第六。2015年的得分率為58.97%,在10個問題中排名第五,2016年的得分率為64.83%,在18個問題中排名第九,整體上只處于居中位置,社會公眾的評價一般。分析其主要原因在于,社會公眾對于政府法治水平的感知更多基于個人體驗,公眾更傾向于政府法治水平的提升能為自己的工作和生活帶來哪些實質性的改善,公眾并不會因為政府形式上的法治建設而對政府的法治水平更滿意。

法治發展是一個世界性的問題。不同的國家因政治、經濟、文化、傳統等因素的影響并無固定的發展模式。我國區域之間的經濟社會發展水平存在著較大的差異,必然影響或者制約區域法治發展的進程和效果。區域法治發展的不平衡和不均衡作為一個客觀存在,既是中國法治發展的基本特征,也是影響法治道路選擇的重要變量。因此,必須探索區域法治發展的特點和規律,找到促進法治政府建設的著力點,進而走出中國特色的法治發展道路。

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